前 言

在“风险为本”的理念下，金融机构需要根据业务情况开展反洗钱的合规工作。近年来，反洗钱方面的处罚数量和金额显著增长，既彰显了金融领域强化监管的态势，也折射出金融机构在履职尽责上的滞后和困难。针对反洗钱工作的实质开展，监管部门和义务机构之间如何进一步提升认知的同步和配合的高效，是九游会旗舰厅正在面临的问题。

本文综合公开的数据和信息，对反洗钱的监管态势和合规框架予以梳理；在构建体系性认知的同时，有针对性地澄清金融机构的反洗钱合规困境，以期思考反洗钱工作的提升方向。

1. 反洗钱的监管趋势分析

面对交易体量的显著增长和洗钱手段的层出不穷，为保障金融和社会的安全，反洗钱监管措施和力度的强化是必然趋势。义务机构也面临着更大的合规压力，需要积极调配资源以配合监管要求去开展反洗钱的合规管理工作。

1.1 惩罚力度的持续强化

2018至2022年，反洗钱的处罚金额总体呈上涨态势。截至2022年，单位处罚的总金额高达5.97亿元，个人处罚金额高达2262万元。

1.2 “双罚制”的推进落实

《中华人民共和国反洗钱法》采取“双罚制”原则，并在实践中得到有效落实。根据对2022年度央行及各地分支机构的信息统计，单位罚金与个人罚金的月度分布和趋势基本相符。互为印证的官方信息是：根据中国人民银行上海总部通报的上海地区金融违法行为行政处罚情况，90%的处罚案例显示对相关违规情况是同时处罚了机构和直接责任人员，涉及征信和反洗钱领域1。

1.3 与有权机关协同深化

2016至2022年接收和移交可疑交易线索数量的趋同态势，折射出金融监管部门与侦查机关在反洗钱领域的工作协同。2021年《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，也构建了多部委监管职责的基本框架。未来，多头监管或将成为常态。

2. “正本清源”——反洗钱工作的框架探析

九游会旗舰厅理解，反洗钱工作的基本逻辑是要求义务机构对相关的身份/交易信息进行报告和保存，为监管部门追踪洗钱交易与所涉犯罪活动的关联提供支持。在信息保存和记录的基础上，内控合规制度、客户的识别尽调、大额和可疑交易报告等工作的配合展开，构成了反洗钱工作的主体框架。

2.1 内部控制合规制度

从“规则为本”转向“风险为本”的情势之下，形式上的合规已不能完全满足监管的要求，引导金融机构结合行业自身的风险特点，来完善内部的反洗钱治理架构，也是监管要求的应有之义。从2019年1月1日起施行的《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》（银反洗发〔2018〕19号）来看，监管机构对金融机构的 反洗钱治理框架、风险管理策略、风险管理措施、信息数据系统以及内审考核机制 等内部机制建设较为重视，并对此做出了更加细化的规定。

在反洗钱监管趋严的背景下，金融机构内控建设在内容和边界上的不断调整是必然选择。虽然除监管的外力作用外，要求机构通过自我内驱来保障反洗钱工作合规开展是一件要求相对较高的事情，但是制度的不断完善以及保障其有效贯彻执行，理应被机构所重视。这是抵消机构“控本”惯性对合规工作影响的基础。

2.2 客户信息的识别尽调

对客户信息的有效掌握是反洗钱工作的基石。对于如何去了解客户，了解到何种程度，目前依据的法规主要是《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会令[2007]第2号）（以下简称“《身份识别管理办法》”）、《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）等。截至发文，《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会 中国证券监督管理委员会令〔2022〕第1号）（以下简称“《身份尽职调查办法》”）仍是暂缓施行状态，但其条文是结合实务经验对监管规则所做的完善，并在概念上对客户身份尽调审核工作做了更广的涵摄，也对尽调审核工作提出了更高的要求，对于“了解客户”的合规工作未来如何开展依然有指导意义。

综合相关规则条文，九游会旗舰厅试图以客户的身份资料作为中心视角，从纵向的信息穿透程度和横向的识别尽调举措这两个维度，来搭建对客户识别尽调工作的体系性理解。

■ 纵向 主要根据客户利益结构来确定信息尽调的穿透程度。对于一般的自然人客户，需要核实对应的身份信息；对于利益结构更为复杂的客户，例如保险、信托客户，或非自然人客户，需要通过利益关系、业务性质、所有权和控制权结构等核实受益所有人和实际控制人。

■ 横向 主要根据业务关系和客户风险等级，来对相关的识别尽调措施的方式和程度进行差异化的处理：可以采取的尽调措施包括核实客户信息、研判业务目的、监测交易情况、升级内审流程等方式；具体的深入程度与客户的风险高低呈正相关。

2.3 大额和可疑交易报告

对洗钱的有效管控的实现，离不开对相关交易行为的监测、分析和报告。目前，除支付和外汇业务外，大额和可疑交易的报告机制主要适用《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令[2018]第2号）、《中国人民银行关于加强开户管理及可疑交易报告后续控制措施的通知》（银发〔2017〕117号）等法规。对于义务机构而言，大额交易报告的触发标准相对清晰，只要款项数额、币种、划款类型等要素特征符合规定要求，即触发报告机制。

相较而言，可疑交易报告所涉及的工作内容更为复杂。金融机构需要基于“风险为本”的准则，结合监管规则所提供的可疑特征来制定监测标准，并定期对交易监测的标准进行评估。被系统监测标准筛选出的可疑交易，金融机构需要再进行人工审核，对是否上报做出合理判断。同时，监管部门会从交易监测标准的设置、可疑交易报告的质量和时效等方面，评价义务机构履职是否审慎尽责。

3. “进退难据”——部分金融机构反洗钱的合规困境

本文仅对行业内常见的共性问题进行概括性的梳理和论述。对于部分合规义务的权责分配、标准边界及工作思路等具体问题的研究和解构，需待后期更深入的探讨。

3.1 内控制度优化缺少具象化指引

从法规框架来看，直接规制金融机构的规定要求及工作指引已基本齐备。不过，基于“风险为本”的理念，现有的法规不再对全部反洗钱事项的具体标准直接提供非常细化的指导，例如，2016年修订的《金融机构大额交易和可疑报告管理办法》删除了06版可疑交易报告制度的判断基准和要素2 ，转而要求机构对自主监测标准的有效性负责。对于合规端的内控建设工作而言，如何准确搭建完善的内部控制制度、制定具体可操作的业务流程，对各机构是较大的考验。在市场交易体量激增和缺乏反洗钱成熟经验的情况下，机构的合规标准和履职方式可能迟滞于监管部门的现实要求。

监管的检查处罚，只能弥合个案中内控标准与监管要求的错位，难以为其他机构所借鉴。从人民银行历年行政处罚公示来看，公开的信息仅涉及高度概括的违法类型；至于公司内控标准和操作程序、人员的工作方式以及监管的评判理由等内容，除案涉义务机构和监管部门外，其他人难以从公示的处罚信息中获得具象化的认知，更难以梳理出可供借鉴的经验。就金融机构在内控制度方面的优化工作而言，以类案分析为方法的整改路径也并非合适选择。

基于市场的经济效率和反洗钱的敏感性，九游会旗舰厅充分认同以“风险为本”的监管理念和现阶段处罚信息的披露策略，但金融机构在内控建设和执行中所面临的问题也不应被回避。行政处罚或监管意见可以优化合规内控制度，但对于要考虑成本控制的金融机构而言，这样的“迭代”模式远非效率更优的选择。因此，回溯“风险为本”理念的实质，对于法规制度的充分理解和监管要求的充分领会，依然是金融机构在“合规”的必经之路。

3.2 识别尽调义务与业务场景特征的协调困境

金融机构在反洗钱上投入的边际成本，与其业务类型以及规模相关，具体的工作方式和成效也会受此影响。例如，银行机构提供基础性的金融服务，具备众多的线下网点，通过自有设施、数据、人员和管理体系，能够以更低的边际成本获取更精准的客户信息；而诸如基金公司在内的非银金融机构，在业务中大多依靠“代销模式”，由代销机构进行客户信息的识别尽调，借助后者的规模效应来实现边际成本的投入控制。客观上，这也促使了客户信息收集的主动权向后者流动。

不言而喻的是，客户信息是重要的资源要素。围绕着客户信息的完整程度，双方存在微妙的利益博弈。代销机构可能在信息供给上出现“道德风险”，进而影响非银金融机构反洗钱工作的效率和结果。而非银金融机构始终是识别尽调工作的责任主体，则是与之失衡的制度安排。故而，为获得更完备准确的信息以降低派生的反洗钱义务风险，非银金融机构需要对第三方机构的反洗钱内控水平和配合程度给予更多的注意。

在“风险为本”理念之下，九游会旗舰厅相信监管部门会注意到成本变动和信息流向对义务机构履职激励所产生的影响。实际上，对照《身份识别管理办法》与《身份尽职调查办法》在对第三方识别尽调要求的变化，会发现最新的监管规则在第三方机构提供必要信息和配合尽调的事项上提出了更明确的要求3。这也为前述分析视角的合理性提供了验证。除此之外，在尽调识别义务上的其他权责分配问题，也有待进一步的审视和讨论，以期助力机构合规水平与业务场景特征的协调发展。

3.3 交易监测与风险应对的思路局限

在交易监测层面，金融机构普遍存在的情况是对系统的依赖。这主要体现在两个方面：其一，部分金融机构对于交易监测的模型，可能缺少持续对模型有效性进行评估、验证和优化的方法和机制；其二，法律法规和相关工作指引虽规定需要对监测筛选出的交易报告进行人工分析和工作留痕，但在反洗钱经验尚不成熟的背景下，如果出现更复杂的交易情况，人工复核更趋向于形式上的保守。根据央行反洗钱局发布的2021年《中国反洗钱报告》，可疑交易的报告数量同比增长47.52%，而被接受的重点可疑交易线索的数量，以及筛选后进行调查的数量均同比下降4 ，整体数据上可见端倪。

如何在系统辅助的基础上，实现对法规制度的深入理解，并在相关的工作内容和流程中得到有效执行，对于金融机构而言依然是个课题。例如，在可疑交易报告的内容上，除对资金交易异常特征进行分析，其他信息的交互印证其实同样重要，而在“代销模式”下，这就会涉及机构间在信息交互事项上的约定和履行；再比如，在人工复审层面，机构是否有着清晰合理的分析研判逻辑，是否为报告内容提供充分的信息资料支持，都可能会对监管部门的意见倾向产生影响。在近期披露处罚的违法类型中，九游会旗舰厅注意到出现了“未按规定对异常交易进行人工分析、识别，排除理由不合理、或可疑交易报告理由不完整”的情形。因此，如何形成行之有效的合规研判机制，也值得进一步地分析和探究。

4. 总结

在“风险为本”的理念之下，机构更需提升对反洗钱工作基础原理的认知，并对监管动向有所敏感，在构建完善的内控框架的基础上，也需要重点把握制度内容的完备和操作标准的细化，这是现阶段大部分金融机构自我完善反洗钱工作的重中之重。

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脚注：

1 严厉惩处金融违法行为 持续推进法治金融建设——人民银行上海总部通报2022年度金融违法行为行政处罚情况，网址：http://shanghai.pbc.gov.cn/fzhshanghai/113571/4802293/index.html。

2 标准参见《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2006〕第2号）第十二条，现已失效。

3 《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（2022年，暂缓施行），第三十九条第二款规定：第三方应当严格按照法律规定和合同约定履行相应的客户尽职调查义务，并向金融机构提供必要的客户身份信息；金融机构对客户身份信息的真实性、准确性或者完整性有疑问的，或者怀疑客户涉嫌洗钱或恐怖融资的，第三方应当配合金融机构开展客户尽职调查。第三方未按照规定配合金融机构履行客户尽职调查义务的，应当承担相应责任。

4 中国人民银行，中国反洗钱报告（2021），参见网址：http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/resource/cms/2023/02/2023020114280231831.pdf。